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内容摘要：　首先，无论是分权原则还是议行合一原则，它们关注的重点虽在于权力的划分，但更在于权力之间的关系。

首先，无论是分权原则还是议行合一原则，它们关注的重点虽在于权力的划分，但更在于权力之间的关系。

即是说，应当进一步下放立法权，是本次修改立法法的动因之一。在规章相互冲突不安定的情形下，政府的这种管制色彩则更加突出。

诸多政府规章的条文容量、规范容量等等都可与其他上位法相比拟。但从深层次上讲，规章的制定应当是立法范畴的问题，一方面，规章本身是行政法的构成部分，它是能够反复适用并设定权利和义务的抽象规则而不是一次性完成的具体行政行为。同时，规章制定还有一个动议权的问题，就是说，一个规章的形成究竟谁有权进行提出，依《规章制定程序条例》，规章制定的动议权仅仅集中在规章起草机关手中，其他的社会主体不享有规章的动议权，这就使得一个规章的抉择都是行政系统为之的，其他公共权力体系并没有形成新的规章的机会。法治国家是依法治国的核心内容。阻碍经济与政治之进步。

例如，行政系统通过规章确立有关征收的事项，确立有关征用的事项，确立有关行政收费的事项等等都是规章对私权的一种干预。它对于单个行政主体而论可能具有实体上和程序上的依据，而就整个行政系统而论，则必然是对行政诚信精神的阻滞。不过这种思路却不符合我国权力机关地位优越的宪法原理，因此未被修宪者最终接受。

下来本文将首先阐述议行合一原则的缘起，并将重点论述议行合一与分权原则的区分，以及这个原则背后的政治理论，并尝试从法学理论建构的角度讨论一下议行合一与民主集中制的对比。既然一切权力集中于人民代表大会的权力配置体制就是议行合一，则八二宪法之下的权力配置显然仍是议行合一的继续。1981年4月秘书处拟定的宪法讨论稿规定了国家主席对法律草案的退回权，以及人大常委会对主席退回权的复议措施。[83]宪法学的精细化研究需要学说上发展出更精细化的学理概念。

我国国家权力配置采取何种原则？自上个世纪五十年代以来，我国宪法学理论曾长期认为我国采取议行合一原则，[1]但这个理论自八十年代末起逐渐受到质疑和批评。[66]在政治学说史上，出于主权不可分割的理念而反对分权学说的不乏其人，卢梭就是其中之一，[67]有论者甚至认为卢梭是议行合一思想的最初提出者。

（2）西方议会制度不实行罢免制度，议员独立于选民，因此无法防止国家和国家机关由社会的公仆变成了社会的主人，[63]是虚伪的责任制。也即，全国人大与其他机关之间只存在权力上的分工，而不存在权力上的制衡，这与西方国家宪法上的分权原则有着很大区别。需要注意的是，有不少文献都将这句话引述为我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。[4] 参见注③，张翔文，第287页。

[54]而摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘工作机构。[25]这似乎在指立法与行政职能在人民代表身上的结合。[81]而分权原则有其确定的内涵，就是它只涉及国家权力在横向上的分配及其制约关系，它不涉及代议机关与选民的关系，也不牵涉某种机构内部的权限分配，更不及于国家权力在纵向上的分配。[82] 耶林在论及法学建构时曾说，立法者自己的建构对法学的建构没有约束力。

这在理论上被称作命令式的委托说。巴黎公社之后出现的各个社会主义国家宪法，包括我国宪法，也都分别设立了国家的立法机关和行政机关，其国家权力配置的特质也非字面意义上的议行合一所能概括。

[62] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第54页。张翔：国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心，《比较法研究》2018年第3期，第143页。

这完全符合巴黎公社的原则。[41] 参见注27，第183页，注6。按照英国学者布赖斯的总结，议会内阁制的一个特点就是，无论是出于习惯还是法律的明文规定，阁员个人必须是立法机关的成员，[26]德国学者哈切克（Hatschek）也有类似的观察。公社同时设立了10个委员会负责执行，每个委员会由5-8名公社委员组成。[20] 刘少奇：关于中华人民共和国宪法草案的报告，载《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第157页。例如洛克的分权学说即主张立法权优于行政权，孟德斯鸠的学说主张立法、行政、司法三权对等，而议行合一则主张代议机关的优越地位以及行政的从属性。

作为我国法制工作的主要奠基者和卓越的领导人，董必武怎能犯这样的低级错误，竟会置法律上的明文规定于不顾，以为议行合一就是要让中央人民政府委员会和政务院合而为一，或者由前者来替代后者的职责？。首先，无论是分权原则还是议行合一原则，它们关注的重点虽在于权力的划分，但更在于权力之间的关系。

[83] [英]拉斯基：《美国总统制》，何子恒译，上海人民出版社1959年版，第9页。我们愈能充分避免这类的概括，那我们就也愈能明白我们所要应付的材料的性质。

[14]在人员的构成上，中央人民政府体现了列宁所说的立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来的思想，也即中央人民政府委员会的委员都兼任其他国家机关的职务，例如中央人民政府委员会主席兼任人民革命军事委员会主席。我国建国初期的中央人民政府委员会也是如此。

按照《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会组织其他国家机关，其他国家机关的人员都由中央人民政府委员会任免。[15] 我们的制度是议行合一的，董必武的这句话耐人寻味。[78] 有学者认为民主集中制并非为适用于国家机关内部的原则，参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。三是使三种机关互相牵制，这是权力的均衡（Balancierung der Gewalten）。

[65] 代议机关相对于行政部门的优越地位，人民对代议机关成员的罢免，这些都显示出议行合一原则背后蕴含的人民主权原理：公社代表人民统一行使主权，而主权不容分割，人民则保有对公社的监督权。[2]张翔教授2018年初发表《我国国家权力配置的功能主义解释》一文，[3]在否定议行合一是我国国家权力配置的原则后，以功能主义的原理对我国宪法上的民主集中制进行了新的解释，提出不少极具创新的论说，在很大程度上推进了宪法学对国家机构的研究。

政务院总理以及全体副总理、最高人民法院院长、最高人民检察署检察长均为中央人民政府委员会委员。列宁在1917年10月的《布尔什维克能保持国家政权吗？》一文中阐述了将苏维埃作为国家权力机关的六个理由，其中之一就是它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。

[70]我国传统宪法学说将其称为议行合一，并不是要否认国家权力之间的适当分工，而只是想凸显这种权力配置模式下代议机关的优越地位以及行政之相对于立法的从属性。[27] 参见萨孟武：《政治学》，三民书局1981年版，第182页。

[36]实际上，在八二宪法修改过程中，参与修宪者对国家主席制度还曾有过更多的思考。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。巴黎公社实行罢免制度，选民可以随时罢免公社的成员，是真正的责任制。[24] 周永坤：议行合一原则应当彻底抛弃，《法律科学》2006年第1期，第53页。

至于‘议行合一原则的实施，就不会产生这样的矛盾：在‘议行合一原则下，最高人民代表机关即最高国家权力机关，全面地、全权地代表全国人民行使国家权力，既不和其他国家机关‘三权鼎立，也不受其他国家机关牵制，因而使‘议行合一原则的实际运用能够和人民主权原则相一致。例如张翔教授曾举例说八二宪法第67条对全国人大常委会委员的兼职禁止体现了这个原理，也即通过人员的专门化，来保证职权的落实。

正如许崇德教授所指出的那样：在我们国家，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它体现全国人民的意志，代表全国人民统一地行使国家主权。从理论上说，董必武所说一切权力集中于人民代表大会的政府中的政府，并非特指作为行政机关的政府（government），实际上指的是政体（form of government）。

[17]实际上，这句话的重点是在后半句，即是一切权力集中于人民代表大会的政府，它强调的是权力机关的最高地位。行政与立法机关的组织形式不同，人员构成也开始不同，就更不是字面意义上的议行合一了。